La circulaire d’exécution de la loi de finances 2026 promet plus de discipline, de transparence et de contrôle dans la gestion publique. Mais derrière les principes affichés, plusieurs zones de fragilité demeurent : concentration du pouvoir budgétaire, lenteur des procédures, dépendance aux mêmes régies financières, faible traçabilité réelle des dépenses et risque de contournement par les pratiques administratives habituelles.
La République démocratique du Congo entre dans l’exécution du budget 2026 avec une circulaire qui affiche une ambition claire : renforcer la discipline budgétaire, améliorer la mobilisation des recettes, rationaliser les dépenses publiques et limiter les pratiques qui fragilisent la trésorerie de l’État.
Signée le 31 décembre 2025 par le vice-Premier ministre, ministre du Budget, cette circulaire encadre l’exécution de la loi de finances n° 25/060 du 29 décembre 2025 pour l’exercice 2026. Elle insiste notamment sur la digitalisation des procédures fiscales, la stricte application de la chaîne de la dépense, l’utilisation des procédures des marchés publics, le respect de la norme ISO 20022 pour certaines opérations financières, l’opérationnalisation du SIGMAP et la déconcentration de l’ordonnancement dans quelques ministères pilotes.
Sur papier, le texte va dans la bonne direction. Il interdit notamment le recours aux avances de la Banque centrale du Congo, rappelle l’obligation de centraliser les recettes au compte général du Trésor, exige le reporting des recettes et dépenses, et impose que toute dépense publique soit appuyée par un bon d’engagement, une liquidation conforme et un paiement régulier.
Mais le vrai problème n’est pas l’absence de règles. La RDC en produit chaque année. Le vrai problème est l’écart entre les règles et leur application. C’est dans cet écart que se logent les dépassements de crédits, les dépenses urgentes mal justifiées, les marchés publics contournés, les retards de paiement, les fausses priorités et les pertes de recettes.
Une circulaire qui répète les principes, sans toujours corriger les pratiques
La circulaire rappelle que les recettes doivent être maximisées par les administrations financières. Elle demande à la DGDA, à la DGI et à la DGRAD de mettre en œuvre les actes générateurs prévus dans la loi de finances 2026. Elle insiste aussi sur la digitalisation des procédures fiscales, douanières et non fiscales pour améliorer le recouvrement.
C’est indispensable. Mais cette orientation révèle aussi une faiblesse structurelle : le budget repose encore largement sur les mêmes régies financières, alors que les problèmes de fraude, de sous-évaluation, de faible identification des contribuables, de dépenses fiscales et de recouvrement partiel restent récurrents.
La circulaire prévoit, par exemple, la poursuite de la sensibilisation à l’identification des contribuables en vue de l’obtention du numéro d’identification fiscale. Cette exigence est utile, mais elle montre que l’élargissement de l’assiette fiscale reste encore incomplet. Un État qui ne connaît pas suffisamment ses contribuables ne peut pas prétendre mobiliser durablement toutes ses recettes.
Même constat pour la douane. Le texte insiste sur la valeur en douane, les valeurs de référence, les lettres de transport et les factures des opérateurs. Cela montre que le risque de sous-évaluation des importations demeure un point sensible. Or, dans un pays fortement importateur, toute faiblesse douanière se traduit directement par des pertes fiscales.
Le texte veut aussi renforcer la lutte contre la fraude, la contrebande et l’immixtion des services dans les opérations de dédouanement. Cette formulation est révélatrice : elle reconnaît implicitement que l’administration douanière ne souffre pas seulement de problèmes techniques, mais aussi d’interférences administratives et institutionnelles qui peuvent affaiblir la mobilisation des recettes.
Autrement dit, la circulaire ne manque pas de bonnes intentions. Mais elle pose encore les mêmes remèdes face aux mêmes maladies. La question est donc simple : pourquoi ces mesures reviennent-elles chaque année sans produire une rupture durable ?
La réponse tient en partie à la faiblesse du contrôle effectif. Une instruction budgétaire peut exiger la transparence, mais si les sanctions ne suivent pas, elle devient une recommandation de plus. Une régie financière peut recevoir des objectifs de mobilisation, mais si les exonérations, les arrangements, les fausses déclarations et les interférences persistent, la performance restera limitée.
La chaîne de la dépense : un garde-fou souvent contourné
La circulaire rappelle que toutes les dépenses publiques doivent passer par la chaîne normale : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement. Elle précise que toute dépense doit être appuyée par un Bon d’Engagement, que le contrôleur budgétaire doit exercer un contrôle a priori, et que les dépenses régulières doivent respecter les crédits ouverts dans la loi de finances.
Cette architecture est saine. Elle vise à empêcher l’État de dépenser sans autorisation, sans disponibilité budgétaire ou sans justification. Mais c’est aussi l’un des points les plus fragiles du système congolais. Dans la pratique, la chaîne de la dépense est souvent fragilisée par les dépenses urgentes, les pressions politiques, les engagements non planifiés, les marchés passés dans la précipitation et les paiements qui ne respectent pas toujours l’ordre des priorités. La circulaire insiste sur le contrôle, mais elle ne garantit pas à elle seule que les dépenses exceptionnelles ne deviendront pas une voie parallèle.
Le document indique que le contrôleur budgétaire doit viser les actes d’engagement et de liquidation. Il prévoit aussi qu’en cas d’irrégularité, le contrôleur peut refuser le visa, et qu’en cas de conflit persistant, la question est transmise au ministre du Budget pour arbitrage. Cette disposition pose une question délicate : le contrôleur budgétaire peut-il réellement résister aux pressions lorsqu’un dossier est politiquement sensible ? Si l’arbitrage revient au même pouvoir politique qui pilote l’exécution budgétaire, l’indépendance du contrôle reste limitée.
Le risque est donc de transformer le contrôle en formalité administrative. Si les contrôleurs budgétaires ne disposent pas d’une protection institutionnelle forte, d’une capacité technique suffisante et d’un pouvoir réel de blocage, la chaîne de la dépense peut être respectée en apparence mais contournée dans les faits.
Une centralisation forte autour du Budget et des Finances
La circulaire renforce clairement le rôle du ministère du Budget et du ministère des Finances. Les virements et transferts de crédits nécessitent l’intervention du ministre ayant le Budget dans ses attributions. Le plan d’engagement budgétaire est établi et signé sous son autorité. Le plan de trésorerie relève du ministère des Finances, en collaboration avec le Budget. Cette organisation peut améliorer la cohérence de l’exécution budgétaire. Mais elle peut aussi concentrer les décisions et ralentir l’administration si les procédures ne sont pas fluides.
Le texte parle de déconcentration de l’ordonnancement dans quelques ministères pilotes. Cette réforme pourrait être utile si elle responsabilise réellement les ministères sectoriels. Mais si elle reste limitée, prudente ou mal accompagnée, elle risque de devenir une simple expérimentation administrative sans impact fort sur la qualité de la dépense. La vraie réforme serait de rapprocher la responsabilité budgétaire des gestionnaires de programmes, tout en renforçant le contrôle, la traçabilité et la reddition des comptes. Or, la circulaire reste encore fortement centrée sur des circuits de validation. Elle organise le contrôle administratif, mais ne montre pas suffisamment comment l’État mesurera l’efficacité de la dépense.
Dépenser conformément à la procédure ne signifie pas toujours bien dépenser. Une dépense peut être régulière sur papier et inutile économiquement. C’est l’un des angles morts du texte.
Marchés publics : l’exigence est là, le risque de contournement aussi
La circulaire insiste sur la passation des marchés publics. Elle présente le Plan de Passation des Marchés comme un outil obligatoire pour permettre à l’autorité contractante de programmer et d’évaluer les besoins en fournitures, services, travaux et prestations. Cette exigence est importante. Les marchés publics concentrent une grande partie des risques de mauvaise gestion : surcoûts, fractionnement, urgence artificielle, absence de concurrence, faible contrôle de l’exécution, travaux inachevés, prestations surfacturées.
Mais le texte ne règle pas une question centrale : comment empêcher que l’urgence devienne une méthode de gestion ? Dans l’exécution budgétaire congolaise, beaucoup de dépenses échappent à la planification normale sous prétexte d’urgence, de sécurité, de mission prioritaire ou de nécessité administrative. La circulaire exige la programmation, mais l’enjeu réel est le respect du plan. Si les marchés sont planifiés mais que les dépenses les plus importantes passent par des procédures exceptionnelles, la réforme reste incomplète.
Il faut aussi publier davantage. La transparence budgétaire ne doit pas seulement concerner les grands agrégats. Elle doit inclure les marchés attribués, les bénéficiaires effectifs, les montants, les délais, les avenants, les paiements réalisés et l’état d’exécution physique des projets. Sans cette transparence, le citoyen voit seulement la dépense dans le budget, mais ne voit pas le résultat dans son quartier, son territoire ou sa province.
Digitalisation : progrès réel ou simple habillage technique ?
La circulaire met l’accent sur la digitalisation fiscale, douanière et budgétaire. Elle cite notamment l’intégration des recettes dans ISYS-Régies, la poursuite du SIGMAP, le recours au système national de paiement et la migration vers la norme ISO 20022 pour certaines opérations financières.
C’est une orientation importante. La numérisation peut réduire les manipulations manuelles, accélérer les paiements, améliorer la traçabilité et limiter certaines fuites. Mais la digitalisation ne règle rien si les données sont incomplètes, si les systèmes ne communiquent pas, si les accès sont contrôlés par des réseaux d’influence ou si les procédures numériques reproduisent les mêmes failles que les procédures papier.
Le risque est de moderniser l’opacité. Un système informatique peut enregistrer une opération irrégulière aussi facilement qu’une opération régulière si les contrôles en amont sont faibles. La technologie n’est pas une garantie automatique de bonne gouvernance. Pour que la digitalisation fonctionne, il faut trois conditions : des données fiables, des contrôles indépendants et une publication régulière des informations utiles. Sans cela, les plateformes deviennent des boîtes noires administratives.
Recettes extérieures : le défi de la traçabilité des financements
La circulaire accorde une place aux recettes extérieures provenant des partenaires techniques et financiers, bilatéraux ou multilatéraux. Elle exige la transmission d’informations sur les appuis budgétaires, les dons projets, les emprunts projets et les ressources de l’aide. Cette disposition est importante. En RDC, une part importante des investissements publics, notamment dans les infrastructures, la santé, l’éducation, l’énergie ou le développement local, dépend de financements extérieurs.
Mais la traçabilité de ces ressources reste souvent insuffisante dans le débat public. Les citoyens savent qu’un projet est financé par un partenaire, mais rarement combien a été décaissé, combien a été consommé, quelle entreprise a exécuté, quels résultats ont été livrés et quel solde reste disponible. La circulaire demande que ces informations soient intégrées dans la chaîne de la dépense. C’est un progrès. Mais il faudra vérifier si les ministères, les agences d’exécution et les partenaires transmettent réellement les données à temps et dans un format exploitable. Sans traçabilité complète des financements extérieurs, le budget national donne une image partielle de l’action publique.
Le problème central : la circulaire encadre la procédure, pas assez la performance
La principale faiblesse de la circulaire tient à son approche très administrative. Elle dit qui doit faire quoi, dans quel circuit, avec quel document, quel visa et quel calendrier. C’est nécessaire, mais insuffisant. Un budget moderne ne doit pas seulement contrôler la régularité de la dépense. Il doit aussi mesurer sa performance. Combien d’écoles construites sont fonctionnelles ? Combien de centres de santé disposent réellement d’équipements ? Combien de kilomètres de routes sont praticables ? Combien de marchés publics ont été exécutés dans les délais ? Combien de projets ont connu des dépassements ? Combien de dépenses ont produit un service public mesurable ?
La circulaire parle de qualité de la dépense, mais les mécanismes pratiques de mesure restent faibles. Or, la RDC ne manque pas seulement d’argent. Elle souffre aussi d’une mauvaise conversion de la dépense publique en résultats visibles.
Le citoyen ne juge pas le budget sur le nombre de bons d’engagement signés. Il le juge sur les routes, l’électricité, les écoles, les hôpitaux, la sécurité, l’eau, les salaires payés à temps et les services publics qui fonctionnent.
Ce que la circulaire ne dit pas assez
La circulaire ne répond pas suffisamment à plusieurs questions essentielles. D’abord, que faire des dépenses hors plan qui reviennent chaque année ? Ensuite, comment limiter les dépenses politiques non productives ? Comment garantir que les contrôleurs budgétaires ne subiront pas de pression ? Comment publier les données d’exécution en format accessible au public ? Comment relier chaque dépense d’investissement à un résultat physique vérifiable ? Comment contrôler les exonérations ? Comment sanctionner les ordonnateurs qui engagent sans respecter les priorités ?
Le texte rappelle les obligations, mais il reste moins clair sur les conséquences en cas de non-respect. Or, une circulaire sans sanctions effectives peut être ignorée par les acteurs les plus puissants. La discipline budgétaire ne se construit pas seulement par des instructions. Elle exige des sanctions, de la transparence, de l’audit, des poursuites et une culture de reddition des comptes.
Une bonne circulaire, mais un test d’exécution
La circulaire budgétaire 2026 contient plusieurs orientations positives : interdiction des avances de la BCC, centralisation des recettes au Trésor, digitalisation, contrôle a priori, respect de la chaîne de la dépense, encadrement des virements de crédits, suivi des recettes extérieures et recours aux marchés publics. Mais ces mesures ne sont pas nouvelles dans leur esprit. Elles prolongent des réformes déjà annoncées depuis plusieurs années. Leur efficacité dépendra donc moins du texte que de l’exécution.
Le vrai test sera simple : les recettes seront-elles mieux recouvrées ? Les dépenses urgentes seront-elles limitées ? Les marchés publics seront-ils plus transparents ? Les contrôleurs budgétaires pourront-ils bloquer les irrégularités ? Les ministères publieront-ils leurs données d’exécution ? Les projets d’investissement seront-ils livrés ? Les financements extérieurs seront-ils traçables ? Les dépassements seront-ils sanctionnés ?
Si la réponse est non, la circulaire restera un document administratif de plus.
La RDC a besoin d’une gestion budgétaire qui ne se contente pas d’encadrer les procédures, mais qui protège réellement l’argent public. Dans un pays où les besoins sociaux sont immenses, chaque franc mal dépensé est une école non équipée, une route abandonnée, un centre de santé sans médicaments ou une dette supplémentaire pour les générations futures. La circulaire 2026 fixe les règles du jeu. Mais l’histoire des finances publiques congolaises montre que les règles ne suffisent pas. Le vrai changement viendra le jour où l’État cessera de confondre conformité administrative et efficacité économique.
— M. KOSI
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