Depuis le début des années 2000, la République démocratique du Congo affirme vouloir en finir avec l’exportation de cuivre à l’état brut. Vingt ans plus tard, près de 80 % des volumes sortent du pays sous forme métallique, surtout des cathodes. Ce changement pèse sur la valeur créée localement, sur l’emploi industriel et sur les recettes en devises. Mais une part non négligeable du cuivre quitte encore le territoire sous forme de concentrés, et la politique de transformation reste fragile, tiraillée entre textes, exemptions et déficit énergétique.
Interdictions répétées, exemptions en série, bilan contrasté
Tout part de la libéralisation du secteur minier en 2002. Le Code minier bannit l’exportation de minerai brut pour pousser les entreprises à installer des usines en RDC. Sur le papier, le signal est fort. Dans les faits, la règle reste longtemps théorique. Le pays sort d’une période de guerre, le réseau électrique est insuffisant, les infrastructures industrielles sont rares, le risque politique est élevé. Les autorités tolèrent alors l’exportation de minerai brut et de produits à faible transformation, le temps de relancer la production et d’attirer des capitaux.
À partir de 2006, avec un environnement institutionnel un peu plus stable, l’État commence à resserrer les contrôles sur le brut, et le débat se déplace vers les concentrés de cuivre. Un concentré est un produit où le cuivre a déjà été enrichi, mais qui reste loin d’un métal fini. C’est un maillon intermédiaire de la chaîne de valeur, très convoité par les fonderies étrangères.
Au Katanga, le pouvoir central et les autorités provinciales utilisent l’outil fiscal. Des taxes élevées sont appliquées aux concentrés pour rendre plus rentable l’investissement dans des usines de raffinage. Les cours internationaux du cuivre sont alors favorables, ce qui améliore la rentabilité des projets. Des unités SX EW, pour Solvent Extraction Electrowinning, se développent dans la région. Ce procédé permet de produire des cathodes de cuivre à plus de 99 % de pureté, directement exportables sur les marchés mondiaux. Pour la RDC, c’est un changement important, car la valeur ajoutée de cette étape est bien plus élevée que celle du simple concassage ou enrichissement de minerai.
À l’échelle nationale, la trajectoire est moins linéaire. Entre 2013 et 2023, les autorités annoncent à plusieurs reprises la fin des exportations de concentrés. Le Livre blanc recense huit décisions successives, avec des dates butoirs souvent repoussées, suspendues ou rediscutées. La Chambre des Mines et plusieurs compagnies mettent en avant le même argument, la pénurie d’énergie et l’impossibilité de transformer davantage dans un contexte de délestages fréquents. À plusieurs moments, le gouvernement recule et accorde des moratoires.
La révision du Code minier en 2018 devait fixer un tournant, avec une date limite ferme pour mars 2021. Là encore, la pratique atténue le texte. Des exemptions sont accordées à des projets jugés stratégiques. Certains grands opérateurs, comme Sicomines ou Kamoa, continuent d’exporter des concentrés sous couvert de dérogations, ce qui crée une concurrence réglementaire entre entreprises soumises à la règle et entreprises épargnées.
Malgré ces hésitations, le Livre blanc souligne une donnée clé, sur les cinq dernières années, près de 80 % du cuivre exporté par la RDC l’a été sous forme de métal raffiné, surtout des cathodes. Autrement dit, la part de minerais ou de concentrés dans le mix d’exportation a reculé. Pour l’économie congolaise, cela signifie que l’amont de la chaîne de valeur commence à se déplacer sur le territoire, avec des usines, de la main-d’œuvre qualifiée et des contrats de fourniture énergétique de plus grande taille.
Ce progrès a pourtant un coût politique, la multiplication des moratoires et des exemptions fragilise la crédibilité de la règle. Pour un investisseur industriel, l’horizon de régulation reste incertain. Les signaux envoyés sont contradictoires, le texte est ferme, mais sa mise en œuvre varie au cas par cas. Cette instabilité retarde certains projets de transformation plus poussée et entretient la tentation de rester sur le modèle concentré plus exportation.
Le Livre blanc pose alors une question de fond. La RDC doit-elle se satisfaire d’être un grand exportateur de cathodes, ou aller plus loin vers des produits finis à plus forte valeur ajoutée. Sur ce point, le contraste avec le cobalt est net. Sur le cobalt, le discours officiel parle déjà de précurseurs et de maillons liés aux batteries. Sur le cuivre, les signaux publics restent plus limités, alors que les débouchés potentiels existent, câbles électriques pour les réseaux nationaux et régionaux, transformateurs, composants pour les infrastructures énergétiques, feuilles conductrices pour l’industrie des batteries.
Quelques exemples montrent que ces pistes ne relèvent pas seulement du discours. À Lubumbashi, Congo Câbles and Transformers travaille à une offre locale de câbles et d’équipements. À Kinshasa, Proton CABELEC produit des câbles pour le marché congolais. Ces initiatives restent isolées, mais elles démontrent qu’un tissu industriel autour du cuivre est techniquement possible, à condition de lui offrir un cadre stable et des intrants fiables, en particulier l’énergie.
Sur le plan économique, le cœur du blocage tient à trois chantiers. Le premier concerne les exemptions. Tant que des volumes importants de concentrés sortent encore du territoire grâce à des dérogations, la règle générale perd de sa portée. Pour rendre lisible la politique publique, l’État doit réduire ces exceptions et annoncer un calendrier clair, avec un traitement identique pour tous les opérateurs.
Le second chantier porte sur l’énergie. Un site de raffinage consomme de grandes quantités de courant en continu. Dans un contexte de déficit de production et de réseau fragile, le coût de cette énergie et les risques d’interruption pèsent lourd dans les décisions d’investissement. Le Livre blanc insiste sur la nécessité d’un plan qui relie l’expansion minière aux projets de barrages, de centrales et de lignes de transport. Sans cette articulation, les textes sur la transformation resteront difficiles à appliquer.
Le troisième chantier touche à la planification industrielle. Le Code minier demande déjà aux entreprises de présenter des plans d’industrialisation intégrant la transformation locale. En pratique, cette obligation est souvent traitée comme une formalité administrative. Si l’administration exploitait cet outil de manière rigoureuse, elle pourrait exiger des étapes précises, des volumes à transformer sur place et des échéances, ce qui ferait du plan d’industrialisation un instrument central de la politique publique.
Au final, le tableau est double. D’un côté, la RDC a quitté le modèle où la quasi-totalité du cuivre sortait sous forme brute. La part de métal raffiné a fortement progressé, des usines se sont implantées, des savoir-faire se sont accumulés. De l’autre, la chaîne de valeur reste largement orientée vers l’exportation de cathodes, sans déploiement massif d’industries consommatrices de cuivre sur le territoire.
La prochaine étape se jouera sur la capacité de l’État à tenir une ligne claire, appliquer ses propres règles, sécuriser l’énergie pour les sites industriels et soutenir les acteurs qui acceptent d’investir dans la transformation profonde. Derrière chaque tonne de cuivre qui quitte le pays, se pose la même question, exporte-t-on seulement un métal ou exporte-t-on aussi des emplois, des revenus fiscaux futurs et une partie du potentiel industriel de la RDC.
M. KOSI